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专题：中国发展高层论坛2025年年会
国务院发展研究中心原副主任刘世锦周日在“中国发展高层论坛2025年年会”上表示，应当通过政府财政补贴、国有资本划转和完善养老消费制度等多措并举，争取在不太长的时间内，使农村居民领取的养老金能有较大幅度的增长。
他指出，消费结构性偏差是中国经济运行中的一个短板，形成的原因是多方面的，包括基本公共服务水平总体偏低且内部差距很大、城市化水平偏低且质量不高、收入分配差距较大等。
对于如何扩大消费，刘世锦提到，当前主要有三种观点，一是通过促销（发放补贴）来增加消费，这种办法短期是有效的，但是不具有可持续性；二是通过推进结构性改革，试图解决一些深层次的体制性结构性问题，目标是使消费潜力最大的低收入阶层增加消费能力。
“这方面要做的事情很多，我认为有两个重要领域，一是提高以农民工为重点的低收入阶层的基本公共服务水平，由此带动他们的服务消费；二是推动城乡之间人员土地资金等生产要素双向顺畅流动，解放城乡融合发展中的社会生产力，带动中国的第二轮城市化浪潮。”刘世锦说。
他说，还有一种观点是，结构性改革很重要，但远水解不了近渴，有不少改革措施能有立竿见影之效，比如上面提到的大幅提高农村居民养老金。
“城乡居民保险基金大概有5.5亿人参保，占到全国养老保险参保人数的一半以上，其中领养老金的是1.7亿人，如果我们拿出刺激政策资金5000亿元，那么每个月农村居民领的养老金就可以由200多块钱增加到400块钱，大体上翻一番，短期对扩大消费来讲比促销式的政策效果更好。”刘世锦说。
他进一步表示，农村居民作为中国生活水平最低的群体，其消费倾向较高，如果这个群体的养老金支出能够增加1万亿元，就可以拉动GDP增长约1.2万亿元，为年度经济增长提供将近一个百分点的增长空间，对稳增长起到重要作用。
以下是演讲全文，经界面新闻编辑整理，未经演讲者本人审核。
目前，中国消费占GDP的水平与国际水平相比，尤其是与OECD（经济合作与发展组织）国家平均水平相比，存在近20个百分点的差距。另外我们也做了一个测算，中国现阶段的消费需求不足，与OECD国家相同阶段的均值相比，偏差达到1/4至1/3，这不是平均水平上的偏差，而是一种“结构性偏差”。
造成结构性偏差的原因是多方面的，一是基本公共服务水平总体偏低，且内部差距很大。比如，城市机关事业单位退休人员平均每个月的养老金大概是6000元左右，城镇企业退休人员平均月养老金约3000多元，领取城乡居民养老保险的95%是农村居民，他们的月养老金220元。
二是城市化水平偏低，质量不高。这里我想讲一个概念，就是叫集聚效应，过去我们经常是讲生产上的集聚效应、规模经济，实际上服务消费，特别是像教育、医疗、社保、养老等行业的消费，也高度依赖于集聚效应和规模经济。在传统的农村地区或者城市化水平不高的县城，这方面的消费往往是有钱也不能花出去，当然更多的情况是缺钱。
三是收入分配差距较大。目前中国中等收入群体约4亿人，在此之下的相对低收入群体有几亿人，中等收入群体的比重没有过半，从国际经验来看，在经济中速增长期的后半程就容易出现需求不足。
此外，还有一个原因值得关注。根据中国社会科学院发布的中国国家资产负债表，2022年，中国全社会净资产约为756万亿元，其中政府部门持有的资产约为291万亿元，占比约38%。相比之下，在国际范围内，这个比重通常不超过10%，一般是在5%以下，部分国家甚至处于负值。政府部门的资产，尤其是国有企业和国有股权的收益主要用于储蓄和投资，在工业化的投资驱动阶段是有优势的，但同时也会导致消费率偏低。
对目前的消费不足不能泛泛而论，要明确痛点中的的痛点。
第一，从消费内容看，消费不足主要是服务消费不足，重点是教育、医疗、保障性住房、社保、养老等与基本公共服务相关的发展性消费不足。
第二，从人群上说，城市居民面临着所谓“三座大山”（医疗、教育、房产）的压力，但缺口最大的还是农村居民，重点是近3亿农民工，近2亿进城农民工。
第三，从体制机制来看，实质上还是由来已久的城乡二元结构问题，要通过以“人为中心”的城市化和城乡融合发展为主线的结构性改革，找到破题之道。
近两年房地产大幅下跌，基建也在减速，原来被掩盖的消费结构性偏差的问题水落石出，成为终端需求中“卡脖子”的短板。当前中国经济面临诸多问题，包括价格低迷、名义增速低于实际增速、债务负担重、城市白领阶层消费降级、产能过剩等等，根源都指向终端需求。解决消费比重过低问题，把终端需求提到合理水平，就有了经济运行的源头活水，经济全局才能活跃起来，诸多由于终端需求不足引起的问题就会迎刃而解。
今年政府工作报告把大力提升消费摆在各项工作之首，对解决消费不足问题是高度重视，问题是如何才能提升消费，这方面也有不少的观点和讨论。
一种思路是着力解决老百姓不想消费、不敢消费、不会消费的问题，比如直升机撒钱、补贴消费等等，主要是通过促销来增加消费，这种办法短期内也是有效的，但是不具有可持续性。即使补贴精准地发到了低收入阶层手里，多买几个面包也是好事，但对他们真正需要解决的教育、医疗、住房、社保、养老等等问题是无济于事。
另外一种思路是推进结构性改革，试图解决一些深层的体制性结构性问题，目标是使消费潜力最大的那部分低收入阶层增加消费能力，重点是教育、医疗、保障性住房、社保、养老等发展性服务消费，这不是一次性的，而是要有持续稳定增长的制度安排。这方面要做的事情很多，我认为有两个重要领域，一是提高以农民工为重点的低收入阶层的基本公共服务水平，由此带动他们的服务消费；二是推动城乡之间人员土地资金等生产要素双向顺畅流动，解放城乡融合发展中的社会生产力，带动中国的第二轮城市化浪潮。
这方面也有一些理论、理念和认识问题需要理顺。比如有观点认为低收入阶层增加收入和消费，提高基本公共服务水平，要量力而行，循序渐进，不能操之过急。这种看法至少在过去也是有道理的，但是在消费短板补不上终端需求下降的情况下，我们是否能够容忍由此引起的经济增速下滑？
对扩大消费改善民生的认识，也需要有新的内涵和角度。因为这个问题不仅涉及到社会道义公平，在当前更为紧迫的是一个能不能保持经济增长速度的问题。长期以来我们对抓投资上项目敢出手，动辄几百几千上万十几万人，但是对改善民生比较谨慎，注意节约，算账算得很细，目前的现实是对于稳增长来说，消费比投资更重要，我们需要用过去抓投资的力度和投入去抓消费。
还有一种观点认为，结构性改革很重要，但远水解不了近渴。有不少改革措施能有立竿见影之效，有时只是把资金换一个用法，比如上面提到的城乡居民保险基金大概有5.5亿人参保，占到全国养老保险参保人数的一半以上，其中领养老金的是1.7亿人，如果我们拿出刺激政策资金5000亿元，那么每个月农村居民领的养老金就可以由200多块钱增加到400块钱，大体上翻一番，短期对扩大消费来讲比促销式的政策效果更好。应当通过政府财政补贴、国有资本划转和完善养老消费制度等多措并举，争取在不太长的时间内，使农村居民领取的养老金能有较大幅度的增长。
农村居民作为中国生活水平最低的群体，其消费倾向较高，约为0.8，加上宏观经济分析中的消费乘数效应约为1.5。如果这个群体的养老金支出能够增加1万亿元，就可以拉动GDP增长约1.2万亿，为年度经济增长提供将近一个百分点的增长空间，对稳增长起到重要作用。
总的来说，我们当下面临的是一个增长方式转型问题，要由以往的投资和出口为主驱动的经济转向创新和消费为主驱动的经济，消费结构性偏差的短板是一个很大的挑战，但是解决好了就会转为重要的机遇，就能提供或许并不亚于房地产曾经提供的增长动能，从而为中国经济持续稳定的中速增长提供支撑。
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